'Ons vreemdelingenbeleid mist een coulanceknop'

Amro, een van de hoofdpersonen uit de serie, leeft al bijna veertig jaar ongedocumenteerd in Nederland. Zijn ouders, een Marokkaanse vader en een Franse moeder, hebben hem bij zijn geboorte in Frankrijk niet aangegeven, waardoor hij nooit een paspoort heeft gehad. Omdat hij niet kan bewijzen wie hij is, krijgt hij hier in Nederland geen identiteitsbewijs, maar ook in Frankrijk en Marokko krijgt hij geen vaste voet aan de grond. Hij leeft hier noodgedwongen op straat, en door het gebrek aan papieren heeft hij geen enkele mogelijkheid een normaal bestaan op te bouwen.

Amro is een van de, naar schatting, tussen de 23.000 en 58.000 ongedocumenteerde mensen in Nederland. Zij leven hier om uiteenlopende en vaak complexe redenen zonder geldige verblijfsvergunning. Zonder papieren mag je hier niet veel. Je kunt geen bankrekening openen, niet werken, geen zorgverzekering afsluiten, kortom: je hebt weinig opties om je leven op een normale manier te leiden.

Hoe kan het dat we in Nederland geen oplossing kunnen vinden voor deze mensen die vaak in schrijnende situaties zijn vastgelopen? Barbara Wegelin, advocaat gespecialiseerd in Nederlands en Europees immigratie- en nationaliteitsrecht, ziet dat binnen ons rechtssysteem veel verbetering mogelijk is. "We missen een coulanceknop."

Toen vanuit de parlementaire onderzoekscommissie naar buiten kwam dat in de toeslagenaffaire mensen gruwelijk onrecht is aangedaan, was Wegelin niet verbaasd. “Iedereen is - terecht – in rep en roer over de toeslagenaffaire, maar voor ons is het systeemfalen waar mensen bij de kinderopvangtoeslag tegenaan zijn gelopen dagelijks werk,” zegt de advocaat. Ze ziet de paralellen tussen de toeslagenaffaire en het vreemdelingenrecht terug op verschillende niveaus, te beginnen bij de politiek.

“De Tweede Kamer en het ministerie stellen ontzettend strenge wetgeving op - er is bijna geen ruimte voor mensen die de wet toepassen om af te wijken. Dus als de uitkomst van de wetgeving in de praktijk heel onredelijk blijkt, is het bijna onmogelijk om toch iets anders te beslissen. Ik zeg altijd: De band is knalhard opgepompt en er is geen ventiel om er lucht uit te laten."

Zeker de afgelopen tien jaar, sinds het gedoogkabinet met de PVV in 2012, heeft Wegelin het beleid zien verharden. “Ons vreemdelingenbeleid heeft de officiële benaming ‘streng, maar rechtvaardig gekregen’. Maar waarom zit dat ‘streng’ in de titel? Waarom is ‘rechtvaardig’ niet genoeg? Het kwam waarschijnlijk vanuit de PVV, maar die strenge hand is langzaam overgenomen in alle kabinetten Rutte, en nu is het mainstream geworden.”

De strenge wetgeving zie je bijvoorbeeld terug in dat het moeilijker is geworden om gezinnen met elkaar te herenigen. “Voorheen waren er mogelijkheden om je te herenigen met iemand die niet je kerngezin is. Bijvoorbeeld je kind dat ouder is dan achttien, of je volwassen moeder of vader,” zegt Wegelin. “Tot 2012, toen is dat allemaal afgeschaft.”

Ook bestaat de discretionaire bevoegdheid niet meer, die ruimte gaf om in schrijnende gevallen mensen die niet voldeden aan de officiële criteria tóch een verblijfsvergunning te geven. Omdat het onredelijk was om te verwachten dat ze naar een ander land zouden gaan. “Ik denk niet dat je het hele systeemfalen oplost als je die bevoegdheid terugbrengt, maar het zou wel helpen. Het zou een ventiel kunnen zijn, waarmee je het beleid dat streng, strenger, strengst is een beetje lucht kan geven.”

Een deel van het probleem binnen de wetgeving heeft volgens Wegelin te maken met een gebrek aan kennis. “Het vreemdelingenrecht is, net als het belastingenrecht, super complex. Maar binnen de Tweede Kamer is er niet genoeg technische kennis om hier goede beslissingen over te kunnen nemen. Ze hebben te weinig inzicht in hoe hun wetgeving in de praktijk uitpakt en hoe redelijk of onredelijk het is.”

Vervolgens moet de uitvoerder deze wetten in praktijk gaan brengen. Bij de kinderopvangtoeslag is dat de Belastingdienst, bij het vreemdelingenrecht is het de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). “Binnen de IND is er best wat ruimte om met een menselijke maat naar individuele gevallen te kijken,” zegt Wegelin. “Alleen doordat er een enorm strenge politieke wind waait, zet de IND vooral in op de meest restrictieve toepassing van de wet en heeft weinig oog voor individuele omstandigheden. Dus de strenge wetgeving wordt ook nog eens op een behoorlijk ijzeren Hein-achtige manier uitgevoerd en toegepast.”

“Bijvoorbeeld in het geval van Amro, de ongedocumenteerde man zonder paspoort. Ik ken zijn zaak niet precies, maar als zo iemand al tig keer bij ambassades heeft aangeklopt en op allerlei manieren geprobeerd heeft om documenten te verkrijgen, en het lukt gewoon niet, dan bestaat er voor zo iemand in principe de buitenschuldvergunning. Dat betekent dat iemand buiten zijn schuld om Nederland niet kan verlaten en daarom hier mag blijven. Zo kun je iemand die nergens naartoe kan toch zijn recht op een menswaardig bestaan verschaffen. Alleen als je kijkt naar hoe vaak de IND die vergunning per jaar uitgeeft, dat is een tiental keer per jaar. Dat is ontzettend weinig, terwijl er wel ruimte is om dat vaker te doen.”

Tekst gaat verder na afbeelding

Deze harde aanpak van de IND zorgt ook voor een verloop van het personeel, ziet Wegelin. “Je hebt mensen die het verschrikkelijk vinden om in een schrijnend geval, waarbij iemand één formuliertje mist, iemand af te wijzen. Die mensen trekken het niet om in een organisatie te werken die alle ruimte om zelf een afweging te maken inperkt, en vertrekken. En wat hou je dan over? Mensen die helemaal achter het strenge beleid staan, een kleine groep idealisten die probeert om binnen het systeem verschil te maken, maar vooral mensen die zeggen: ‘Ik kan er toch niks aan doen. Er zijn zoveel regels en werkinstructies dat ik niet meer zelf nadenk, en gewoon uitvoer wat tegen mij gezegd wordt.’ Een soort ‘computer says no’. Ik ben ervan overtuigd dat ambtenaren ’s ochtends niet opstaan met de wens om zich zo onbuigzaam mogelijk op te stellen, maar de ruimte om het anders te doen moeten ze wel krijgen en vervolgens benutten."

“De IND moet naar een systeem toe, waarin ambtenaren de ruimte wél hebben om de menselijke maat toe te passen. Wij noemen dat ‘zelfdenkzaamheid’. Maar daarvoor hebben ze nog een lange weg te gaan. Zelf zeggen ze dat ze wel willen veranderen, maar dat dat lastig is bij zo’n grote organisatie. Dat is natuurlijk zo, maar ondertussen zijn gewone mensen hier wel iedere dag de dupe van.”

Er zou een kans kunnen liggen om een onredelijke beslissing toch nog terug te draaien in de rechtszaal. Alleen ook dat gebeurt niet altijd, ziet Wegelin. “Bij de toeslagenaffaire was het bijvoorbeeld zo dat als iemand één euro verkeerd had opgegeven, hij of zij alle toeslag terug moest gaan betalen. De rechter zei dan dat hij niet zelf op de stoel van het bestuur kon gaan zitten, en gewoon de wet moest uitvoeren, hoe onredelijk de straf ook was. En zo besliste de rechter ook vaak in het vreemdelingenrecht, zonder zich bezig te houden met of een uitkomst redelijk en in geest van de wet is.”

Gelukkig ziet Wegelin dat de rechterlijke macht aan het veranderen is, naar aanleiding van de toeslagenaffaire. “Ze hebben goed stilgestaan bij hun eigen rol en vooral ook hun falen hierin. En dat heeft ook gevolgen voor de vreemdelingenrechtspraak. Je ziet dat rechters dit nooit meer willen laten gebeuren, en steeds meer gaan kijken in hoeverre een uitkomst proportioneel is.”

Een minder strenge aanpak in het vreemdelingenrecht zou wat Wegelin betreft dus gepast zijn. En het zou ook nog eens een stuk minder geld kosten, ook wat betreft ongedocumenteerde mensen. “Als je heel kil en kostenobsessief hiernaar wil kijken, zie je dat het over het algemeen veel duurder is om iemand ongedocumenteerd te laten zijn dan iemand een vergunning te geven. Als iemand niet naar de dokter kan gaan met een pijntje en pas met een kankergezwel zo groot als tennisbal naar het ziekenhuis moet om zich te laten opereren, kost dat veel meer geld dan als je gelijk naar de huisarts was gegaan.

“En al die procedures kosten ook vreselijk veel tijd en dus geld. De IND-ambenaar moet ernaar kijken, de rechter, de griffier, het gebouw van de zitting moet betaald worden. En dan kijk ik nog niet eens naar wat iemand zou kunnen opleveren als hij of zij gewoon mag participeren in de samenleving. In veel zaken is het dus veel efficiënter en goedkoper om te kijken hoe reëel het is dat iemand nog weggaat of ergens anders terecht kan en dat mee te nemen in het besluit voor een vergunning. En voor mijn part is dat dan een vergunning waarmee je niet direct aanspraak maakt op alle sociale voorzieningen, maar dat je zegt: ‘Je krijgt een vergunning, maar je moet wel je eigen broek ophouden en mag geen bijstandsuitkering aanvragen, behalve als je heel ziek bent.’

Maar zorgt een minder strenge aanpak er dan niet voor dat meer mensen naar Nederland komen om hier hun bestaan op te bouwen? “Ik denk niet dat het veel uitmaakt,” zegt Wegelin. "De IND moet natuurlijk goed blijven controleren of het klopt wat mensen zeggen. Maar in tegenstelling tot wat ze blijkbaar bij de PVV denken, is het niet aantrekkelijk om zonder papieren te leven en jaren in een procedure te zitten. Dus ik denk niet dat het zou leiden tot meer of andere aanvragers. Ongedocumenteerd zijn vreet aan je. Het knaagt aan je mens-zijn.”